La concessione di servizi di ristorazione mediante Bar e distributori automatici: norma, rischi e uso spazi

Il Ministero dell’Istruzione ha reso disponibile, negli ultimi anni, un importante strumento in materia di affidamento dei servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici: il Quaderno n. 2. Il documento, aggiornato annualmente, è volto ad aiutare le scuole in un settore altamente tecnico e complesso, essendo lo stesso corredato anche di alcuni importanti modelli utilizzabili durante tutta la procedura di gara.

Quadro normativo di riferimento

La concessione di servizi rientra tra i contratti di Partenariato Pubblico Privato, oggetto, nell’ultimo decennio, di numerosi interventi regolatori sia a livello europeo sia da parte del legislatore nazionale.

A livello europeo è stata introdotta, attraverso la Direttiva 2014/23/UE, una disciplina ad hoc delle concessioni, nell’ottica di rendere uniforme il diritto degli Stati membri in merito alle procedure per l’affidamento di contratti di concessione di lavori e servizi.

Il legislatore nazionale, invece, nell’attuazione della succitata Direttiva, ha previsto una disciplina generale per tutte le fattispecie di PPP (artt. 180 e ss. del D.Lgs. n. 50/2016), nonché, disposizioni specifiche per le molteplici tipologie di PPP.

La concessione di servizi è una fattispecie di Partenariato Pubblico Privato. Il D.Lgs. n. 50/16 ex art. 3, c. 1, lett. vv), definisce la concessione di servizi come il “contratto a titolo oneroso, stipulato per iscritto, in virtù del quale una o più stazioni appaltanti affidano a uno o più operatori economici la fornitura e la gestione di servizi diversi dall’esecuzione di lavori di cui alla lettera ll) (ossia gli appalti) riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire i servizi oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione dei servizi”.

Il concessionario di servizi può essere remunerato:

• dall’utenza;
• mediante canone o pagamento da parte della PA;
• mediante contributo pubblico;
• mediante remunerazione in diritti o “in kind”.

Il “rischio operativo”: cos’è?

Il “rischio operativo” è definito dal Codice Appalti come “il rischio legato alla gestione dei lavori o dei servizi”, derivante da fattori al di fuori del controllo delle parti. I rischi facenti parte del rischio operativo – da ricordare alla lettera, potendo tornare utili in caso di controversie con il concessionario – possono essere costituiti da:

• rischio di costruzione: legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all’aumento dei costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell’opera e al mancato completamento dell’opera;
• rischio di domanda: legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il concessionario deve soddisfare, ovvero il rischio legato alla mancanza di utenza e quindi di flussi di cassa;
• rischio di disponibilità: legato alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità previsti.

L’assunzione del rischio operativo rientra, esemplificando, nella gestione dei servizi di ristorazione qui, di seguito, esaminati.

Servizio di ristorazione mediante bar o distributori automatici

Come esplicitato dal Quaderno n. 2, il servizio di ristorazione può essere effettuato con due modalità:

• “…mediante bar”: contratto di concessione nel quale rientra tout court la gestione economico-funzionale del bar situato all’interno della scuola, dall’approvvigionamento, preparazione e somministrazione di bevande e alimenti, a tutte le ulteriori attività imprescindibili ai fini della corretta gestione del servizio, quali l’allestimento e la pulizia dei locali, lo svolgimento di attività di manutenzione ordinaria, etc.;
• “…mediante distributori automatici”: intendendosi la gestione economico-funzionale del servizio di ristoro a mezzo di distributori automatici di alimenti, bevande calde e fredde, snack, da collocarsi presso i locali della scuola, ricomprendendosi attività quali la consegna, l’installazione, la ricarica settimanale, la manutenzione delle macchine, etc.

La differenza ut supra esposta è di fondamentale importanza; invero, le concessioni, sebbene appartengano al medesimo genus “Servizio di ristorazione”, costituiscono due species, facendo esse riferimento a mercati distinti. Pertanto, qualora la scuola intenda affidare tali servizi, approntando una procedura di gara unica, quest’ultima dovrebbe essere suddivisa in due lotti.

Utilizzo degli spazi interni: Enti locali devono autorizzare le scuole?

Nell’espletamento della concessione, l’Istituzione scolastica concede al gestore l’“utilizzo degli spazi interni” – ove è ubicato il bar o i distributori automatici – necessari all’esercizio del servizio.

Come sappiamo, gli edifici sono di proprietà dei Comuni e delle Province: serve, dunque, una loro autorizzazione?

Il Quaderno n. 2 afferma, in merito, che le Istituzioni scolastiche “hanno pieno potere dispositivo in ordine a tutti gli aspetti inerenti al godimento degli immobili di Comuni e Province, anche in termini di trasferimento della “utilizzazione temporanea” dei locali verso soggetti terzi, con il solo ed ovvio limite del rispetto del mandato istituzionale e della compatibilità dell’assegnazione a terzi rispetto alle finalità educative, formative, ricreative, culturali, artistiche e sportive della Istituzione scolastica medesima, ai sensi dell’art. 38 del D.M. 129/2018”.

Il documento prosegue poi, sottolineando che le Istituzioni scolastiche, “in virtù della propria autonomia negoziale, possono indire procedure selettive per l’individuazione di fornitori esterni di servizi e concedere in uso precario – dunque, con una precisa scadenza temporale – i locali scolastici”.

Il concessionario, dal canto suo, si assumerà “gli obblighi di custodia, le responsabilità connesse all’attività che svolge nei predetti locali e i danni eventualmente arrecati (a persone, beni o alle strutture scolastiche), nonché, l’obbligo di sostenere le spese connesse all’utilizzo dei locali”.